Blog

Clara non sunt interpretanda

SPÓŁDZIELNIE MIESZKANIOWE NIE STOJĄ PONAD PRAWEM

  • 2015-06-14
  • Małgorzata Repelewicz

Przedmiotem artykułu jest zbadanie możliwości uzyskania pozwolenia na budowę przez spółdzielnię mieszkaniową, Chodzi o sytuację, kiedy z wnioskiem o pozwolenie na budowę występuje spółdzielnia mieszkaniowa, która zarządza nieruchomością wspólną. Powstaje wówczas pytanie, czy spółdzielnia, która sprawuje zarząd powierzony, może samodzielnie załatwiać formalności budowlane czy też niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku?

Zgodnie z  Art. 27. 1. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. 2. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. 3. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26. 4. Uchwałę, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali, podejmuje rada nadzorcza spółdzielni na wniosek większości właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości obliczanej według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej. 5. Z żądaniem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o własności lokali, występuje zarząd spółdzielni na wniosek większości właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości.

Sądy powołują się na treść art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (usm) dotyczący zarządu, przepis jest jednak na tyle niejasny, iż skutkuje istotną rozbieżnością w orzecznictwie polskich sądów. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 18 listopada 2009 r. (II OSK 1683/08) uznał, że art. 27 ust. 2 usm nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Powołuje się przy tym na art. 199 kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim niezbędna jest zgoda wszystkich właścicieli w sprawach przekraczających zwykły zarząd. Według NSA złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane – podczas ubiegania się o pozwolenie – niewątpliwie jest taką właśnie sprawą. Odmienny pogląd zaprezentował z kolei NSA w wyroku z 26 października 2009 r. (II OSK 1666/08). Jego zdaniem spółdzielnia sprawuje zarząd obejmujący także umocowanie do czynności przekraczających zwykły zarząd, a tym samym może samodzielnie składać oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
 
Z ostrożności należy uznać, iż warunkiem koniecznym złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku spółdzielni mieszkaniowych konieczne jest uprzednie uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli, gdyż przepisy będące podstawą działania spółdzielni nie określają w sposób wystarczająco jednoznaczny tego zagadnienia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ma legitymacji do badania podstaw złożonego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia. Punktem wyjścia rozważań będą przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej pb) obowiązujące w tej materii:
zgodnie z art. 4 pb każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa), art. 3 pkt 11 pb zawiera definicję pojęcia „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”,  która wśród tytułów prawnych do nieruchomości wyodrębnia dwie grupy:

prawa wynikające z własności, użytkowania wieczystego, zarządu i ograniczonego prawa rzeczowego,
stosunki zobowiązaniowe, przewidujące uprawnienia do wykonywania robót budowlanych,

Art. 32 ust. 4 pkt 2 pb stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Problem stanowi brzmienie definicji z art. 3 pkt 11 pb, które nie zmieniło się od czasu wejścia w życie całej ustawy, tj. od 1 stycznia 1995 r. O ile definicja ta w ówczesnym stanie prawnym nie rodziła większych trudności interpretacyjnych, o tyle obecne zestawienie zarządu oraz ograniczonego prawa rzeczowego obok grupy praw rzeczowych (tj. własności i użytkowania wieczystego) staje się mocno dyskusyjne. Bowiem może prowadzić do błędnego wniosku, że każdy zarządca, niezależnie od zakresu uprawnień, mógłby uzyskiwać pozwolenie na budowę na równi z właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Podobnie błędnie interpretowana jest możliwość uzyskania pozwolenia na budowę na bazie posiadanego ograniczonego prawa rzeczowego, a więc: użytkowania, służebności, spółdzielczego prawa do lokalu (lecz już z całą pewnością nie zastawu czy hipoteki, które z natury rzeczy nie wiążą się z ingerowaniem w nieruchomość).W dacie wejścia w życie prawa budowlanego zakres zarządu odnosił się do nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy i definiowany był ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przewidywał on m.in. możliwość dokonywania zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznoszenia nowych obiektów. Korespondencja z art. 3 pkt 11 w ówczesnym stanie prawnym była więc niemal pełna. 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła powyższe uregulowania dotyczące zarządu i wprowadziła z mocy ustawy zasady zarządu trwałego. Zakres uprawnień jednostki gospodarującej na gruntach Skarbu Państwa lub gminnych zmienił się, gdyż nabyła ona prawa do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu, lecz za zgodą organu nadzorującego (z pewnymi wyjątkami, które nie mają wpływu na prowadzone rozważania). W świetle powyższego niedopuszczalne jest więc utożsamianie pojęcia „zarząd” użytego w art. 3 pkt 11 pb z każdym sprawowanym obecnie zarządem, a tym bardziej o charakterze zarządzania czy raczej administrowania nieruchomością.

Spółdzielnie mieszkaniowe, w których ustanowiono dla choćby jednego lokalu prawo odrębnej własności, swoje uprawnienia do reprezentowania wszystkich współwłaścicieli w postępowaniach o pozwolenie na budowę przeważnie wywodzą z brzmienia art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie, że zarząd (czyli zarządzanie) nieruchomością wspólną należy traktować podobnie jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przepis ten nie określa natomiast w żaden sposób zakresu tak sprawowanego zarządu (zarządzania) . Daleko posuniętą nadinterpretacją jest więc wywodzenie przez spółdzielnie uprawnienia do składania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji – ubiegania się o pozwolenie na budowę, sprawując jedynie zarząd powierzony. Przepisy regulujące działalność spółdzielni, a więc ustawa z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze i przywołana już powyżej ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, również nie wskazują na zakres kompetencji spółdzielni, działającej jako współwłaściciel w sprawach prowadzenia inwestycji, a w szczególności składania oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W celu zobrazowania całości skomplikowanej sytuacji należy podkreślić, że w obrębie spółdzielni mieszkaniowych funkcjonują przecież współwłaściciele, którzy nie są ich członkami. Uchwalanie planów gospodarczych prawo spółdzielcze powierza kilkuosobowej (co najmniej trzech członków) radzie nadzorczej lub innemu gremium wyodrębnianemu zgodnie ze statutem spośród członków spółdzielni.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że jeśli inwestorem jest spółdzielnia mieszkaniowa, jako współwłaściciel, to dla rzetelnego i pełnego złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (II OSK 1683/08, II OSK 694/10, II SA/Ol 295/11, II SA/Sz 1153/11, II SA/Ol 127/12). Reprezentowany jest również pogląd odmienny (II SA/Bd 16/08, II OSK 1666/08, II SA/Ol 293/11), jednak sam sąd, w pierwszym z wymienionych wyroków, podkreślił: „Właściciel lokalu będzie (...) stroną postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na budowę może mieć wpływ na jego prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego, tj. dotyczy odrębnej własności lokalu. (...).Interesu prawnego właściciela lokalu niebędącego członkiem spółdzielni można także upatrywać w tym, iż nie będąc członkiem spółdzielni, nie ma on możliwości dowiadywania o działaniach inwestycyjnych spółdzielni w takim zakresie, jak członek spółdzielni. Udział w postępowaniu administracyjnym pozwala mu zatem na zabezpieczenie jego praw właścicielskich, których nie może realizować w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym”.Zatem jeśli zarząd spółdzielni arbitralnie wypełni oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uzyskując uprzednio zgody współwłaścicieli, a następnie wystąpi z wnioskiem, powołując się na sprawowany zarząd powierzony, to współwłaściciele lokali nie będą mieli sposobności, aby w postępowaniu takim uczestniczyć. Zostaną więc tym samym ograniczone prawa stron do pełnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Sytuacja taka staje się coraz częściej powodem złożenia odwołania lub wszczęcia postępowań nadzwyczajnych z k.p.a. (o stwierdzenie nieważności lub o wznowieniu postępowania).

Warunkiem koniecznym złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej jest, jak się wydaje w świetle powyższych wywodów, uprzednie uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli, gdyż przepisy będące podstawą działania spółdzielni nie określają w sposób wystarczająco jednoznaczny tego zagadnienia.

W efekcie powyższych rozbieżności interpretacyjnych w obiegu prawnym funkcjonują i pojawiają się oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone na podstawie szeroko rozumianego zarządu, którego zakres nie został określony szczegółowo w żadnej umowie czy uchwale współwłaścicieli. Oświadczenia te, choć budzące wątpliwości, wywierają skutki w sferze prawa publicznego – stają się podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji w efekcie realizacji inwestycji ingerują w substancję nieruchomości oraz prawo własności. Należy podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ma legitymacji do badania podstaw złożonego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia. Jeśli zgoda taka wynika z uchwały (czy to wspólnoty mieszkaniowej, czy odpowiednich gremiów spółdzielni mieszkaniowej), to musi być ona jedynie przywołana w treści oświadczenia. W interesie składającego oświadczenie jest więc, aby uprzednio zadbać o uzyskanie zgody na prowadzenie robót budowlanych, gdyż w postępowaniach nadzwyczajnych i odwoławczych dokumenty będące podstawą złożonego oświadczenia mogą być poddane analizie, jako dowody w sprawie, a następnie zakwestionowane. Na każdym etapie postępowania do oświadczenia należy natomiast dołączyć pełnomocnictwo do reprezentowania osoby prawej (spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej), upoważniające do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.