Blog

Clara non sunt interpretanda

PRZEWLEKŁOŚĆ LUB BEZCZYNNOŚĆ ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

  • 2017-04-17
  • Małgorzata Repelewicz
  • prawo administracyjne

Kiedy organ administracji publicznej dopuszcza się przewlekłości postępowania lub bezczynności strona może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia.

Rozpatrzenie zażalenia w sposób sprzeczny z oczekiwaniem strony, która wniosła zażalenie, może stanowić podstawę wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA). Rozstrzygając zażalenie (skargę) zarówno organ administracji jak i WSA mają obowiązek orzec czy przewlekłość, względnie bezczynność, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezsporny jest fakt, iż kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 KPA załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU i art. 37 § 1 KPA, to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 KPA ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 KPA nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 KPA, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30).

Rozstrzygnięcie o przewlekłości czy bezczynności wraz z uznaniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma jedynie wpływ na odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego względem podmiotu publicznego. Odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji powstaje niezależnie od stopnia naruszenia prawa ani też winy organu. Jedynie odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza, względem podmiotu publicznego, powstaje wyłącznie w przypadku, kiedy naruszenie prawa miało walor rażącego.  Pomimo, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie wywołuje bezpośrednich uprawnień dla strony postępowania należy zauważyć, że takie stwierdzenie może wywołać korzystne skutki pośrednie.

Stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z praktyki wynika, iż może pozwolić na skuteczniejsze dochodzenie ewentualnych roszczeń, czy to odszkodowawczych na gruncie prawa cywilnego (art. 417 i nast. KC) czy też postępowania sądowoadministracyjnego (vide. np. art. 149 § 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej PPSA). Jak już wyżej podnoszono stopień naruszenia prawa nie ma bezpośredniego wpływu na powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej czy też wysokość odszkodowania. Może mieć jednak wpływ na wysokość odszkodowania, które przyznawane jest na zasadzie słuszności oraz w przypadku sumy pieniężnej przyznawanej na zasadzie art. 149 § 2 PPSA. W tym drugim przypadku wysokość sumy pieniężnej ustala się m.in. na podstawie stopnia zawinienia organu administracji (por. wyrok. NSA z 14.01.2016 r., sygn. II OSK 1030/15). 

Nasza praktyka wskazuje, iż niechętnie dochodzi do stwierdzenia,  że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet w sytuacjach, kiedy przewlekłość ta jest istotna, ewidentna oraz nie ma uzasadnienia. Należy również zasygnalizować, że zdarzają się sytuacje, w których organy administracji w ogóle odmawiają uznania przewlekłości postępowania chociaż jest ona oczywista.

Pamiętać należy, iż organy administracji mają prawo wydłużania terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami KPA. Jednak o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie mają obowiązek poinformować stronę z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 KPA). Nowy termin powinien zostać określony zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 KPA. Jeżeli zatem w art. 36 KPA mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w KPA, a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (wyrok z 28.11.2013 r. sygn. akt. II SAB/Ke 43/13).

Nie każda przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie może stanowić uzasadniony powód wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Przyczyna musi być uzasadniona czynnikami obiektywnymi. Obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że do przyczyn, uzasadniających wydłużenie postępowania, nie można zaliczyć m.in  względów organizacyjnych leżących po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw; braku akt administracyjnych będących w posiadaniu np. organu odwoławczego, gdyż, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, to rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi; zbyt małej obsady kadrowej w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw; złożonego charakteru sprawy.

W sytuacji istotnego wydłużenia czasu trwania postępowania, które nie wynika z potrzeb rozpatrywanej sprawy, należy dodatkowo rozważyć wniosek o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa niniejsze stanowi jedną z koniecznych przesłanek do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji publicznej z tytułu nierozstrzygnięcia sprawy w terminie.